İç Kontrol Bileşenleri

KAMU İÇ KONTROL SİSTEMİNİN BİLEŞENLERİ

Kamu İç Kontrol Standartları COSO modeli, INTOSAI Kamu Sektörü İç Kontrol Standartları Rehberi ve Avrupa Birliği İç Kontrol Standartları çerçevesinde 18 Standart, 79 Genel Şart belirlenmiştir.

KONTROL ORTAMI
Sistemin ana unsuru ve sistemin üzerine inşa edildiği zemin olup iç kontrolün başarılı ya da başarısız olması kontrol ortamının etkinliğine bağlıdır. İç kontrol sisteminin kurulabilmesinin ilk şartı uygun bir kontrol ortamının varlığıdır ve kontrol ortamı iç kontrolün bütün diğer unsurlarının temeli olarak görülebilir.
Kontrol ortamı, sistemi ileriye götürmek için gerekli olan ilk adımdır ve idarenin yöneticileri ve çalışanlarının iç kontrole yönelik olumlu bir bakış açısına sahip olmasını, etik değerleri, dürüst bir yönetim anlayışını, personelin yeterliliği ve performansını, yöneticilerin iş yapma tarzını, görev, yetki ve sorumlulukların açık bir şekilde belirlenmesini ve idarenin organizasyon yapısını kapsar.
Kontrol Ortamı Bileşeni:

Etik Değerler ve Dürüstlük,
Misyon, Organizasyon Yapısı ve Görevler,
Personelin Yeterliliği ve Performansı,
Yetki Devri

olmak üzere 4 başlık altında 26 genel şarttan oluşmaktadır.

Etik Değerler ve Dürüstlük: Etik, çeşitli mesleklerin yürütülmesinde uyulması veya kaçınılması gereken davranışlar bütünü olarak tanımlanmaktadır. Kamu yönetiminde etik kavramı, kamu görevlilerinden beklenen davranış standartları ve ilkelerini ifade eder. Etik, kamu görevlilerinin çalışmaları sırasında kullandıkları, kamu gücünü sınırlayan kontrol ve denge noktalarının bütünüdür. Kamu yönetiminde etik, kamu gücünün yanlış veya kamu yararına aykırı kullanımının önlenmesi bakımından önem taşımaktadır. Etik bilincinin devlet yönetiminde tepeden aşağıya kadar var olması, sistemin düzgün işlemesini garanti eder. Kamu yönetiminde etik dışı faaliyetler, her şeyden önce hukuk sistemine ve devlete olan güveni azaltmaktadır. Bunun sonucunda da toplumun tüm kesimlerinde kuralları çiğneme alışkanlığı yaygın bir davranış olarak ortaya çıkmaktadır. Kamu idarelerinde, etik değerler tüm karar alma süreçlerine ve her seviyedeki faaliyetlere nüfuz etmelidir. Etik altyapının kurulmasıyla birlikte, etik dışı davranışlar konusunda açık standartlar belirlenmesi, kamu yönetiminde kişisel ilişkilerin sınırlarının çizilmesi ve tüm bunların beyan edilmesi gibi uygulamalar hayata geçirilecektir. Ayrıca, yöneticilerin çalışanlarına örnek olması, etik değerlere dayalı kurumsal kültürün yerleşmesi bakımından büyük önem taşımaktadır. 5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile kamu görevlilerinin uymaları gereken saydamlık, tarafsızlık, dürüstlük, hesap verebilirlik, kamu yararını gözetme gibi etik davranış ilkeleri belirlenmiş, uygulamayı gözetmek üzere Kamu Görevlileri Etik Kurulu kurulmuştur. Kamu Görevlileri Etik Davranış İlkeleri İle Başvuru Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik ise, kamu görevlilerinin, görevlerini yürütürken uymakla yükümlü oldukları etik davranış ilkelerini ve Etik Sözleşme belgesini içermektedir.
MİSYON, ORGANİZASYON YAPISI VE GÖREVLER
Kontrol Ortamının ikinci standardı, idarede uygun bir organizasyon yapısının oluşturulmasını, birim ve personelin görev, yetki ve sorumluluklarının belirlenmesini öngörmektedir. İdarenin misyonu, idarenin var oluş amacını ve devlet yapısı içindeki temel fonksiyonunu göstermektedir. Organizasyonel yapı, idarenin amaç ve hedeflerine ulaşılabilmesi için yürütülen görevlerin kontrol edilmesini ve gözetiminin yapılmasını sağlamaktadır. İdarenin yürüttüğü görevlere ise misyonu ve idarenin organizasyonu yön vermektedir. Birbirini tamamlayan söz konusu unsurlar, iç kontrol sisteminin diğer bileşenleri için önemli bir temel teşkil etmektedir.
Misyon: Kamu idareleri, misyon ve vizyonları ile amaç, hedef ve stratejilerini stratejik planlarında ortaya koymaktadırlar. Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzunda belirtildiği üzere misyon, bir kuruluşun varlık sebebi olarak tanımlanabilir. Bu açıdan bakıldığında misyon idarenin sunduğu tüm hizmet ve faaliyetleri kapsamaktadır. Bir başka deyişle; misyon kamu idaresinin ne yaptığı, nasıl yaptığı ve kimin için yaptığı sorularına verilen cevaptır. Kamu idaresine yol gösterici olması bakımından misyonun sağlıklı, gerçekçi ve katılımcı bir süreç sonucunda belirlenmesi ve zaman içerisinde gelişen koşullar ve ihtiyaçlar doğrultusunda geliştirilmesi gerekmektedir. Misyonun oluşturulmasında ya da güncellenmesinde personelin ve paydaşların da görüşünün alınması uygun olacaktır. Kamu idarelerinin misyon bildirimlerinde aşağıdaki hususların dikkate alınması gerekmektedir:

Misyon, güncel, kesin ve açık ifadelerle ortaya konulmalıdır.
Misyon, hizmetin yerine getirilme sürecine yönelik olarak değil idarenin kuruluş amacı doğrultusunda belirlenmelidir.
Misyon belirlenirken yasal düzenlemelerle idareye verilmiş olan görev ve yetkiler dikkate alınmalıdır.
Misyon tanımında kamu idaresinin hizmet sunduğu kişi ve kuruluşlar ile kuruluşun sunduğu hizmet ve/veya ürünler belirtilmelidir.

Organizasyonel Yapı ve Görevler: Kontrol ortamını etkileyen önemli unsurlardan biri idarenin organizasyon yapısıdır. Organizasyonel yapı idarenin amaçlarını
gerçekleştirmesine yönelik bir çerçeve sağlamaktadır. Kamu idarelerinin organizasyon yapıları genel olarak 3046 sayılı Kanunda belirlenmiş olan çerçeve ile uyumlu olarak hazırlanan kuruluş mevzuatında belirlenmekte ve idare birimlerinin(ana 15 hizmet, danışma/denetim, destek birimleri) görevleri bu düzenlemelerde şekillenmektedir. İdarenin alt birimlerinin görevleri ise söz konusu düzenlemelerde yer almayıp yönetmelik, yönerge gibi idari düzenlemelerle tespit edilmektedir. Mahalli idarelerin organizasyon yapıları ise 5393 Sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve 5355 sayılı Mahallî İdare Birlikleri Kanunu çerçevesinde şekillenmektedir.
Uygun bir kontrol ortamının oluşturulması için idarenin organizasyon yapısının,

İdare birimlerinin teşkilat içerisindeki görev dağılımını göstermesi,
Hesap verme mekanizmalarını ve bu mekanizmaların işleyişini sağlayacak raporlama kanallarını içermesi,
Siyasi sorumluluk, yönetsel sorumluluk, uygulama-yerine getirme sorumluluğu, kontrol sorumluluğu ile denetim ve raporlama sorumluluğunu görevler ayrılığı ilkesi çerçevesinde belirlemesi,
Koordinasyon, danışma ve destek birimlerini göstermesi, gerekmektedir. Yukarıda belirtilen gerekliliklerin sağlanabilmesi amacıyla; dinamik, iletişimin etkin bir şekilde gerçekleştiği, katılımcılık ve uzmanlaşmayı ön plana çıkaran yatay organizasyon yapısının tercih edilmesi uygun olacaktır. Diğer yandan, organizasyon yapısında yer alan birimler ve alt birimlerin görevlerinin de idarenin misyonuyla uyumlu olacak şekilde belirlenmesi önemlidir. Bu nedenle birimler ve alt birimlerin görevlerinin misyonla uyumunun sağlanması ve değişikliklerin sürekli izlenerek organizasyon yapısı ve görevlerin değişiklikler çerçevesinde revize edilmesi gerekmektedir.

Personelin Yeterliliği ve Performansı: Kontrol ortamının üçüncü standardıyla, idarenin amaç ve hedeflerini gerçekleştirmeyi sağlayacak insan kaynağının iyi yönetilmesi suretiyle faaliyetlerde etkinliğin, verimliliğin ve etkililiğin sağlanması hedeflenmektedir. Buradaki temel amaç, idarenin misyonunu gerçekleştirmeye uygun personelin seçilmesi, yetiştirilmesi, performansının değerlendirilmesi, kariyerlerinin planlanması ve yapacağı faaliyetlerde yüksek bir aidiyet ve sorumluluk duygusu içinde temel beceriler ve yeterli bilgiye sahip olmasının sağlanmasıdır.
Yetki Devri: Yetki, idari kararların veya işlemlerin hangi idari makam veya organlar tarafından alınabileceği ya da yapılabileceğini ifade etmektedir. Yetki devri, bir konuda karar alma, eylemde bulunma veya emir verme hakkını başkalarına devretmek ve elde edeceği sonuçlardan onu sorumlu tutmak şeklinde ifade edilebilir.
Risk değerlendirmesi, kurumun belirlenmiş stratejik amaç ve hedeflere ulaşma yolunda karşılaşabileceği muhtemel riskleri nasıl tespit ve analiz edeceği ile belirleyeceği bu riskleri nasıl yöneteceği ve bunlara nasıl uygun cevaplar vereceği ile ilgilidir. Her kurum amaç ve hedeflere ulaşmasını engelleyebilecek içeriden veya dışarıdan kaynaklanan çeşitli risklerle karşılaşmaktadır. Kurumların bu risklere karşı hazırlıklı olmaları ve risk değerlendirmesi yapmaları gerekmektedir. Risk değerlemesinin ön koşulu kurumun amaç ve hedeflerinin açık, net ve tutarlı biçimde belirlenmiş olmasıdır. Risk değerlendirmesi iç kontrol sisteminin bileşenlerinden biridir ve iç kontrol faaliyeti risk esaslı olarak gerçekleştirilmelidir. Bu sebeple, riskli alanların belirlenmesi ve kontrol faaliyetlerinin bu alanlarda yoğunlaştırılması iç kontrol sisteminin başarısı açısından önemli bir husus olarak görülmektedir.

RİSK DEĞERLENDİRMESİ

Planlama ve Programlama
Risklerin Belirlenmesi ve Değerlendirilmesi olmak üzere 2 başlık altında 9 genel şarttan oluşmaktadır.

Planlama ve programlama: İdareler faaliyetlerini, amaç ve hedef ve göstergelerini ve bunları gerçekleştirmek için ihtiyaç duydukları kaynakları içeren plan ve programlarını oluşturmalı ve duyurmalı; faaliyetlerinin plan ve programlara uygunluğunu sağlamalıdır.
Risklerin Belirlenmesi ve Değerlendirilmesi: İdareler, sistemli bir şekilde analizler yaparak amaç ve hedeflerinin gerçekleşmesini engelleyebilecek iç ve dış riskleri tanımlayarak değerlendirmeli ve alınacak önlemleri belirlemelidir.

KONTROL FAALİYETLERİ
Kurumun amaç ve hedeflerine ulaşma yolunda karşılaşacağı riskleri göğüslemek ve kurumun hedeflerini gerçekleştirmek üzere oluşturulan politikalar ve prosedürler kontrol faaliyetleri olarak adlandırılmaktadır. Kontrol faaliyetleri önleyici ya da tespit edici mahiyette olabilir ve risk değerlendirilmesi sürecinde olası risklerin etkisini hafifleterek yönetimin amaçlarına ulaşmasına yardımcı olur. Kontrol faaliyetleri, gerek yönetim gerekse de ilgili tüm kurum personeli tarafından rutin olarak yürütülen faaliyetlerin bir parçası olarak değerlendirilmeli ve kurumun bütün birimlerinde ve her seviyede uygulanan yöntemleri ve politikaları kapsamalıdır. Kontrol faaliyetleri kurumun bütün kademelerine ve faaliyetlerine yayılmalı ve kurumun günlük faaliyetlerinin ayrılmaz bir parçası olmalıdır.
Kontrol faaliyetlerinin:

Yeterli olması (doğru kontrolün, doğru yerde, doğru seviyede olması),
Kontrolün uygulama maliyetinin beklenen faydayı aşmaması,
Kapsamlı, anlaşılabilir ve doğrudan riskle ilgili olması,
Belgelendirilmiş olması,
Bir bütün halinde değerlendirilerek tutarlılığının sağlanması,
Etkililiği değerlendirilene kadar sürdürülmesi, gerekir.

Kontrol Faaliyetleri Bileşeni:

Kontrol Stratejileri ve Yöntemleri,
Prosedürlerin Belirlenmesi ve Belgelendirilmesi,
Görevler Ayrılığı,
Hiyerarşik Kontroller,
Faaliyetlerin Sürekliliği,
Bilgi Sistemleri Kontrolleri, olmak üzere 6 başlık altında 17 genel şarttan oluşmaktadır.

Kontrol Stratejileri ve Yöntemleri: İdareler, hedeflerine ulaşmayı amaçlayan ve riskleri karşılamaya uygun kontrol strateji ve yöntemlerini belirlemeli ve uygulamalıdır.
Prosedürlerin Belirlenmesi ve Belgelendirilmesi: İdareler, faaliyetleri ile mali karar ve işlemleri için gerekli yazılı prosedürleri ve bu alanlara ilişkin düzenlemeleri hazırlamalı, güncellemeli ve ilgili personelin erişimine sunmalıdır.
Görevler Ayrılığı: Hata, eksiklik, yanlışlık, usulsüzlük ve yolsuzluk risklerini azaltmak için faaliyetler ile mali karar ve işlemlerin onaylanması, uygulanması, kaydedilmesi ve kontrol edilmesi görevleri personel arasında paylaştırılmalıdır.
Hiyerarşik Kontroller: Yöneticiler, iş ve işlemlerin prosedürlere uygunluğunu sistemli bir şekilde kontrol etmelidir.
Faaliyetlerin Sürekliliği: İdareler, faaliyetlerin sürekliliğini sağlamaya yönelik gerekli önlemleri almalıdır.
Bilgi Sistemleri Kontrolleri: İdareler, bilgi sistemlerinin sürekliliğini ve güvenilirliğini sağlamak için gerekli kontrol mekanizmaları geliştirmelidir.

BİLGİ VE İLETİŞİM
Bilgi ve iletişim, sistemin genelindeki kurumsal faaliyet alanlarına ilişkin bilginin üretilmesine ve üretilen bilginin çeşitli iletişim araçları (yatay ve dikey 18 iletişim kanalları, raporlama vb.) yardımıyla ilgililere iletilmesine yönelik yapılan tüm faaliyetleri ifade etmektedir. Bilgi ve iletişim bileşeni, aynı zamanda iç kontrolün diğer unsurları arasındaki ilişkiyi ve etkiletişimi sağlamakta ve bu özelliği nedeniyle iç kontrol sistemi açısından özel bir fonksiyon ihtiva etmektedir. Faaliyet alanlarına yönelik doğru, güvenilir, eksiksiz, zamanlı ve uygun bilginin üretilmesi ve bu bilgilerin ilgililere ulaştırılması kurumsal amaçlara ve hedeflere ulaşılması bakımından son derece önemlidir. Üretilen bilginin kalitesi ve uygun zamanlı olarak karar alma süreçlerine ulaştırılması kurum yönetiminin doğru ve yerinde kararlar alabilme kabiliyetini doğrudan etkileyecektir.
Bilgi ve İletişim Bileşeni:

Bilgi ve İletişim
Raporlama
Kayıt ve Dosyalama Sistemi
Hata, Usulsüzlük ve Yolsuzlukların Bildirilmesi olmak üzere 4 başlık altında 20 genel şarttan oluşmaktadır.

Bilgi ve İletişim: İdareler, birimlerinin ve çalışanlarının performansının izlenebilmesi, karar alma süreçlerinin sağlıklı bir şekilde işleyebilmesi ve hizmet sunumunda etkinlik ve memnuniyetin sağlanması amacıyla uygun bir bilgi ve iletişim sistemine sahip olmalıdır.
Raporlama: İdarenin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetleri ile sonuçları, saydamlık ve hesap verilebilirlik ilkeleri doğrultusunda raporlanmalıdır.
Kayıt ve Dosyalama Sistemi: İdareler, gelen ve giden her türlü evrak dahil iş ve işlemlerin kaydedildiği, sınıflandırıldığı ve dosyalandığı kapsamlı ve güncel bir sisteme sahip olmalıdır.
Hata, Usulsüzlük ve Yolsuzlukların Bildirilmesi: İdareler, hata usulsüzlük ve yolsuzlukların belirlenen bir düzen içinde bildirilmesini sağlayacak yöntemler oluşturmalıdır.

İZLEME
İzleme; idarenin amaç ve hedeflerine ulaşma konusunda iç kontrol sisteminin beklenen katkıyı sağlayıp sağlamadığının, iç kontrol standartlarına uyum çerçevesinde değerlendirilmesi ve sistemin iyileştirmeye açık alanlarına yönelik eylemlerin belirlenmesidir.
İzleme ile idarenin faaliyetlerinin misyon doğrultusunda, hedeflerle uyumlu olarak yürütülüp yürütülmediği, risk yönetimi esasları çerçevesinde gerekli kontrollerin öngörülüp öngörülmediği, söz konusu kontrollerin uygulanıp uygulanmadığı, iletişimin açık ve yeterli olup olmadığı gibi hususlar tespit edilip değerlendirilmektedir. Bu nedenle izleme iç kontrol sisteminin diğer bileşenleriyle etkileşim halinde işleyen bir süreçtir.
İzleme iç kontrol sisteminin, beklendiği şekilde işleyişinin ve koşullardaki değişikliklere uyum göstermesinin sağlanması amacıyla gerçekleştirilir ve yönetime kontrol faaliyetleri sorunlarının düzeltilmesi ve istenmeyen bir olay meydana gelmeden önce riski kontrol etme şansı verir.
İç kontrol sisteminin izlenmesinde katılımcılık esastır. İzlemede; soru formları, iç ve dış denetim raporları, kişi ve/veya idarelerin talep ve şikâyetleri, bütçe bilgileri, ön mali kontrole ilişkin veriler ile birim yöneticilerinin görüşlerinden yararlanılmalıdır.
İzleme aşağıda belirtilen temel amaçlar için gerçekleştirilir:
·İç kontrol sistemine ilişkin sorunları zamanında tespit edip giderebilmek,
·İç kontrol sisteminin etkinliğini düzenli aralıklarla teyit etmek,
·İç kontrol güvence beyanları için kanıt oluşturmak.
İzleme Bileşeni:

İç Kontrolün Değerlendirilmesi
İç Denetim olmak üzere 2 başlık altında 7 genel şarttan oluşmaktadır.

İç Kontrolün Değerlendirilmesi: İdareler iç kontrol sistemini yılda en az bir kez değerlendirmelidir.
İç Denetim: İdareler fonksiyonel olarak bağımsız bir iç denetim faaliyetini sağlamalıdır.